Maurice Swirc

Vooraanstaande juristen zien in de Raad van State een partijdige rechter. Om te beoordelen of die beschuldiging gegrond is, besloot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vorig jaar een onderzoek in te stellen. ’Vroeger of later komt het Hof ook met een negatief oordeel over de Raad van State. Daar ben ik van overtuigd.’ 

De rechtspraak van de Raad van State is partijdig en niet onafhankelijk, betoogde Alex Brenninkmeijer, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden onlangs in het Nederlands Juristenblad en in de Staatscourant. ‘De vraag is of op basis van wat naar buiten komt over de achtergrond en het functioneren van de Raad van State, burgers de overtuiging hebben dat ze de Raad van State kunnen vertrouwen. Dat het een college waar hun zaak zorgvuldig wordt beoordeeld en waar zij netjes word behandeld tijdens de zitting. Dat er sprake is van gelijkwaardigheid van partijen, dat voor hen dezelfde regels gelden als voor de overheid. Ik ben bang dat zij dat niet kunnen zeggen en dat is een groot probleem’, aldus Brenninkmeijer.Verschillende andere hoogleraren, onder wie Leo Damen van de Rijksuniversiteit in Groningen, Twan Tak van de Universiteit in Maastricht en Inge van der Vlies van de Universiteit van Amsterdam hebben vergelijkbare kritiek. Ook vanuit de advocatuur, de rechtelijke macht, de overheid en belangenorganisaties klinken kritische geluiden. 

Vorig jaar mei besloot het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg te onderzoeken of de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Nederlandse Raad van State voldoet aan de eis van onafhankelijkheid. Het hete hangijzer is de combinatie van twee staatsrechtelijke functies door de Raad van State. Als hoog College van Staat adviseert de Raad de regering over alle wetgeving en over bestuurszaken. Daarnaast heeft de Raad van State sinds 1976 ook een rechtsprekende functie, die in de loop der jaren werd aangepast, mede onder druk van het Europese Hof. Sinds 1994 wordt de rechtsprekende functie uitgeoefend door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is de enige rechtsprekende instantie als het gaat om zaken als ruimtelijke ordening, milieuwetgeving en onderwijswetgeving. Daarnaast behandelt de Afdeling bestuursrechtspraak alle hogere beroepszaken, behalve op het gebied van de sociale zekerheid en het ambtenarenrecht. De rechtelijke uitspraken van deze administratiefrechtelijke rechters – staatsraden geheten – hebben grote invloed op de dagelijkse praktijk van gemeenten, provincies en het Rijk.De vraag over de onafhankelijkheid hangt de Raad van State als het zwaard van Damocles boven het hoofd sinds het zogeheten Procola-arrest van het Europese Hof uit 1995. In die zaak werd de band tussen advisering en rechtspraak bij de Luxemburgse Raad van State te nauw bevonden en afgekeurd. De Nederlandse Raad van State trof naar aanleiding daarvan een aantal maatregelen om dezelfde problemen hier te voorkomen. Iedereen die een zaak aanhangig maakt bij de Raad van State kan nu – onder bepaalde voorwaarden – vragen of zijn zaak wordt beoordeeld door zogenaamde ’staatsraden in buitengewone dienst’. Die nemen niet deel aan de advisering over wetgeving en bestuur. 

Volgens Brenninkmeijer – tevens vice-president van de Centrale Raad van Beroep – zijn deze maatregelen lang niet afdoende. ‘Advisering en rechtspraak moeten volledig worden losgekoppeld. Het probleem is dat de adviseursrol je als rechter vrijwel automatisch voor de kant van het bestuur doet kiezen. Het feit dat staatsraden veelal ex-politici zijn, heeft daar ook mee te maken. Burgers krijgen niet snel gelijk bij de Raad van State. Als het een dubbeltje op zijn kant is, valt het altijd in de richting van de overheid.’Leo Damen, hoogleraar publiekrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen: ‘De Raad van State is inderdaad strenger voor de burger dan voor de overheid. Je zou kunnen zeggen dat de Raad van State iets teveel begrip heeft voor de noden van het bestuur. Misschien zijn daar goede redenen voor, maar die zouden dan met meer argumenten gepresenteerd moeten worden. De Raad van State poneert beslissingen die gunstig uitpakken voor het bestuur vaak zonder enige motivering. Daar wordt in kringen van collega-wetenschappers vaak over geklaagd. Er is daarom zeker reden tot zorg over de jurisprudentie van de Raad van State.’Volgens Brenninkmeijer is de gebrekkige motivering door de Raad van State ook vaak nadelig voor het bestuur. ‘Ook als bestuursorgaan weet je lang niet altijd wat je met deze rechtspraak aan moet. Zo vernietigt de Raad van State besluiten vaak wegens schending van vormvoorschriften. Vanwege de gebrekkige motivatie van zo’n vernietiging, geven bestuursorganen de burgerpartij maar gelijk, terwijl zij net zo goed zelf gelijk hadden kunnen krijgen door zo’n formele fout te herstellen.’De gebrekkige motivering zorgt volgens Brenninkmeijer voor veel rechtsonzekerheid. Ook de gevolgen van het gebrek aan onafhankelijkheid bij de Raad van State zijn volgens hem groot: ‘De machtsbalans in een staat komt scheef te liggen. Macht corrumpeert. Het systeem van spreiding van macht is uitgedacht om macht te beperken. Op het moment dat je daarmee gaat sjoemelen, ontstaan er grote problemen. Het vertrouwen van de burger in het bestuurlijk-politieke complex brokkelt af.’ 

Jaap Dirkmaat, voorzitter van de organisatie voor natuurbescherming Das en Boom, procedeert geregeld bij de Raad van State. ‘Voordat de Raad van State een minister of staatsecretaris echt laat struikelen, bieden ze die heel veel mogelijkheden om een goede aftocht te blazen’, zegt Dirkmaat. ‘Als je tijdens een zitting soms de hoeveelheid dosssiers ziet die voor hen liggen, wordt je helemaal misselijk. Toch leggen ze tot mijn verbijstering binnen twee minuten de vinger op de zere plek. Als ze dat willen. Soms willen ze het niet en dan weet ik niet waardoor dat komt. Dan pakken ze er gewoon een detail uit en zeggen ze “dat deugt niet, gaat u maar naar huis”. Vaak fluiten ze een staatssecretaris pas na drie jaar procederen terug. Onder zo’n benadering lijden appelanten enorm. Dat betekent drie jaar lang totale rechtsonzekerheid, die al in de eerste zitting kon worden opgeheven.’De Amsterdamse advocaat Henri Sarolea treedt veel op voor burgers in bestuursrechtelijke zaken en bij kwesties van huurrecht, ook bij de Raad van State. ‘Je merkt heel duidelijk dat ze bij de Raad van State niet veel moeten hebben van de mondige burger. Die houden ze het liefst zo veel mogelijk buiten de deur.’Sarolea is er met Brenninkmeijer van overtuigd dat er lijnen lopen tussen bestuurders en de Raad van State. ‘Een tijdje geleden liep ik na afloop van een zitting bij de Raad van State samen met Hartkamp, jurist bij de gemeente Amsterdam, terug naar het station. We spraken over een recente uitspraak van de Raad van State, waarin – zeer verrassend – was beslist dat een groep Amsterdamse omwonenden belanghebbenden zijn bij de procedure rond een monumentenvergunning van hun buurman. De gemeente Amsterdam moet die zaak nu opnieuw beoordelen.’Hartkamp vertelde dat hij het niet eens was met deze beslissing en dat het huidige beleid gewoon zou worden gehandhaafd. De gemeente zou het laten aankomen op een nieuwe, gunstiger uitspaak bij een andere kamer – dus andere staatsraden – bij de Raad van State. Dit vond ik een opmerkelijke uitspraak. Je vraagt je af of er soms staatsraden zijn die het Amserdamse gemeentebestuur gunstiger gezind zijn, of dat er soms een nieuwe staatsraad van een monumentenclub zit, die meer open staat voor dit soort klachten?’ 

‘Ik kan me niet herinneren dat ik dit heb gezegd’, reageert Hartkamp. ‘Natuurlijk zijn er verschillen tussen rechters en je informeert ook vooraf welke staatsraad er zit. De ene staatsraad is bijvoorbeeld formeler dan de ander, maar ik geloof niet dat het verder gaat dan dat’, stelt de Amsterdamse gemeentejurist. Hij denkt wel dat het juist is dat burgers een nadelige positie hebben bij de Raad van State en dat overheden er worden bevoordeeld. ‘Wij worden als gemeente inderdaad wel erg vaak in het gelijk gesteld. Het bestuur krijgt ook meer gelegenheid om haar standpunt uiteen te zetten. Burgers worden vaak wel erg snel afgekapt, meer dan bij bijvoorbeeld bij de rechtbank in Amsterdam, waar ik ook regelmatig kom.’ Hartkamp is het met Brenninkmeijer eens dat het ook nadelig is voor het bestuur dat de Raad van State haar uitspraken slecht of niet motiveert. ‘Dat zorgt bij ons nogal eens voor onduidelijkheid.’In een zaak tegen de aanleg van de Betuweroute besloot het Europese Hof vorig jaar een onderzoek in te stellen naar de onafhankelijkheid van de Nederlandse Raad van State. De zaak was aanhangig gemaakt door een groot aantal omwonenden en actiegroepen. Het Europese Hof verwierp de bezwaren van de klagende partijen dat de aanleg van de spoorlijn in strijd zou zijn met hun recht op eigendom en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De klacht over het gebrek aan onafhankelijkheid van de Raad van State werd echter aangehouden.Tom Barkhuysen, bestuursrechtadvocaat bij Stibbe en gespecialiseerd in mensenrechten, maakte enige tijd geleden – samen met kantoorgenoot Niels Koeman – ook een zaak aanhangig bij het Hof over de partijdigheid van de Raad van State. Volgens Barkhuysen heeft de zaak van zijn cliënten – grote woningcoöperaties – door een concretere vermenging van functies bij de behandeling door de Raad van State een grotere kans van slagen dan de zaak over de Betuweroute.’Wij hebben dan ook een verzoek gedaan om onze zaak gelijktijdig met de Betuwezaak te laten behandelen. De Nederlandse regering weigerde daar echter aan mee te werken. Dat is spijtig want door gelijktijdige behandeling van beide zaken zou in één keer volledige duidelijkheid kunnen ontstaan over de positie van de Raad van State’, aldus Barkhuysen.Een goede verklaring voor deze opstelling is volgens de advocaat moeilijk te geven. ‘Maar het is duidelijk dat de politieke wil om wijzigingen aan te brengen in de rol van de Raad van State er gewoon niet is. Ook bij Tweede Kamerleden is er weinig interesse voor de opstelling van de regering in Straatsburg. Dit contrasteert met de actieve rol van sommige Kamerleden in de discussie over de herziening van de rechterlijke organisatie.’ 

De Raad van State schrijft in haar jaarverslag 2000: ‘Een institutionele scheiding van functies wordt onnodig en ongewenst geacht.’ Mede aan de hand van een analyse van de jurisprudentie van het Europese Hof concludeert de Raad van State dat de maatregelen die het zelf trof – onder meer het aanstellen van staatsraden in buitengewone dienst – afdoende is om te voorkomen dat het Luxemburgse Procola-arrest wordt ingeroepen door partijen tijdens een rechtzaak.In het onlangs verschenen jaarverslag 2001 wordt voor dit onderwerp terug verwezen naar het vorige jaarverslag. De zaak bij het Europese Hof wordt nergens genoemd. Een verzoek om een interview met vice-president Tjeenk Willink voor dit artikel wordt geweigerd. Een woordvoerder van de Raad van State: ‘Daar is natuurlijk altijd een aantal redenen voor aan te wijzen, onder meer strategische. We kijken bijvoorbeeld ook hoe het ligt in de Tweede Kamer.’Brenninkmeijer vindt dat de Raad van State oogkleppen opheeft. ‘Er is bij het aantreden van vice-president Tjeenk Willink afgesproken dat er gedurende een bepaalde periode niets zou veranderen. Als je zo’n afspraak maakt, wordt alles in het werk gesteld om je te verweren tegen de bestorming van het bastillon. De Raad van State wuift de kritiek eenvoudig weg. Het zijn regenten die haast vanzelfspekend voor behoud van hun taak en rol zijn. Dat gebeurt vanuit een nogal machtige positie die zij in onze staat innemen. Ze maken deel uit van een zeer invloedrijk netwerk.’De geschiedenis leert echter dat – op de Hoge Raad na – alle bestuursrechtelijke rechtsgangen in Nederland al werden teruggefloten, omdat ze in strijd waren met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Vroeger of later komt het Europese Hof ook met een negatief oordeel over de Raad van State. Daar ben ik van overtuigd.’

Verschenen in Binnenlands Bestuur