Maurice Swirc

Ambtenaren moeten hun persoonlijke beleidsopvatting kunnen ventileren in het publieke debat, vinden de meeste wetenschappers. In de ambtelijke praktijk denkt men minder ruimhartig over de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren.

Welke ruimte hebben ambtenaren om in het openbaar met hun politieke baas van mening te verschillen? De botsing tussen minister Bomhoff van Volksgezondheid en directeur-generaal Van Lieshout was aanleiding voor een discussie in de media over vrijheid van meningsuiting van ambtenaren. Daarbij blijkt dat de meningen over dit onderwerp nogal uiteenlopen. Tegenstanders zijn vooral onder politici te vinden, terwijl voorstanders van een ruime uitingsvrijheid veelal afkomstig zijn uit wetenschappelijke kringen. Vooraanstaande hoogleraren als bestuurskundige Mark Bovens uit Utrecht, arbeidsrechtspecialist Evert Verhulp uit Amsterdam en de Leidse hoogleraren bestuurskunde Uri Rosenthal en Paul ‘t Hart tonen zich allen een warm voorstander van een ruime uitingsvrijheid voor ambtenaren.Bovens somt de drie belangrijkste argumenten voor een ruime vrijheid van meningsuiting van ambtenaren op. ‘In de eerste plaats is iedere ambtenaar individueel verantwoordelijk. Na de Tweede Wereldoorlog kunnen ambtenaren geen beroep meer doen op “Befehl ist Befehl”. Ambtenaren moeten daarom de gelegenheid krijgen om bepaalde opdrachten te weigeren of om iets aan te kaarten en daarvoor is een ruime vrijheid van meningsuiting van groot belang. In de tweede plaats is een complexe samenleving als de onze gebaat bij een zo groot mogelijke botsing van meningen en opinies. Het is van belang dat juist de grootste specialisten – vaak beleidsambtenaren – niet ontbreken in het publieke debat. Ten slotte kan het niet zo zijn dat je omdat je ambtenaar bent geworden opeens een groot deel van je grondrechten moet opgeven. Ook ambtenaren zijn burgers van de staat.’

Verhulp – gepromoveerd op de vrijheid van meningsuiting van werknemers en ambtenaren – benadrukt dat de Nederlandse wetgeving de voorstanders van een ruime vrijheid van meningsuiting gelijk geeft. ‘Krachtens de Grondwet hebben ook ambtenaren recht op vrijheid van meningsuiting. De Ambtenarenwet bepaalt de grenzen van die vrijheid door te stellen dat een ambtenaar met een uiting niet het goede functioneren van de openbare dienst of het eigen functioneren in gevaar mag brengen. Belangrijk is dat daar volgens de wet niet zo snel sprake van is. De wetgever had een ruime uitingsvrijheid voor ambtenaren voor ogen.’

Paul Cliteur – hoogleraar wijsbegeerte aan Technische Universiteit Delft en universitair hoofddocent encyclopedie van de rechtswetenschap aan de Universiteit Leiden – neemt in deze discussie een eenzame, dissidente positie in door de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren ‘absolute onzin’ te noemen. Cliteur twijfelt er niet aan dat uiteindelijk iedereen – ook de wetgever – zijn gelijk zal erkennen. ‘Het is zo ontzettend eenvoudig: een ambtenaar is volledig ondergeschikt aan de minister of wethouder en moet als zodanig diens beleid loyaal uitvoeren. Daaronder valt gewoon ook dat ambtenaren het beleid niet openlijk mogen bekritiseren. Ik denk dat ik uitga van een zeer realistische kijk op menselijke verhoudingen. Mensen als Bovens, Verhulp en al die anderen hebben een zeer rooskleurig mensbeeld. Wat zij stellen kan alleen werken als mensen engelen zouden zijn, maar dat zijn ze niet.’ Cliteur vergelijkt de ambtenarij gemakshalve met een leger. ‘Stel dat een generaal “aanvallen!” roept, maar zijn manschappen vervolgens vertelt dat hij persoonlijk de oorlog als een verloren zaak beschouwt. In dat geval worden de vijandelijke linies bepaald niet met enthousiasme bestookt. Dan zit je met een half gemotiveerde, innerlijk verdeelde ploeg. Zo werkt dat ook bij een ambtelijke organisatie.’ Volgens Cliteur creëert een hoge ambtenaar door zijn mening publiekelijk te uiten, de ruimte voor zijn ondergeschikten om het niet zo nauw te nemen met het beleid van de minister. ‘Ik ken een aantal secretarissen-generaal bij naam en dat is een heel slecht teken. Een departement waarvan je niets hoort en waarvan alleen de minister in beeld is, daar gaat het goed. Ik denk overigens dat de meeste ambtenaren het gewoon met me eens zijn. Er is een groot verschil – een kloof zelfs – tussen de opvattingen van de academische elite en de wijze waarop de ambtenarij feitelijk functioneert. Ik ben de enige in de wetenschap die deze discussie nog een beetje aanzwengelt.’

Verhulp vindt zo’n discussie overbodig. ‘Dit onderwerp is gewoon redelijk uitgediscussieerd. Er is ook zorgvuldige wetgeving tot stand gebracht en dat loont. De regeling is helder en werkt goed. Dat blijkt wel uit het feit dat er nauwelijks of niet wordt geprocedeerd over dit onderwerp.’ Bovens vindt ook dat de argumenten voor een ruime uitingsvrijheid overtuigend zijn. ‘Paul Cliteur is niet bereid over nuanceringen te discussiëren. Hij gaat bijvoorbeeld niet in op de vraag hoe je kan spreken over individuele verantwoordelijkheid terwijl je tegelijkertijd stelt dat iedere ambtenaar zijn mond moet houden. Ook aan het argument met betrekking tot de kwaliteit van het debat en het recht op burgerschap van de ambtenaar gaat hij voorbij. Kijk, de vraag is niet of er striktere grenzen zijn aan de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren dan van gewone burgers. Dat is helder. De vraag is wáár je die grenzen legt. Ik zou zeggen dat naarmate je dichter bij de minister staat, je in beginsel terughoudender moet zijn omdat je hem eerder in de problemen brengt. Cliteur echter, vindt dat wanneer een ambtenaar een andere mening wil uiten dan een minister, de ambtenaar maar ontslag moet nemen. Hij gaat uit van een soort kadaver-discipline. Als alle ambtenaren die de kwaliteit van het debat willen verhogen, meteen verwijderd worden uit het ambtelijk apparaat, houd je alleen de ja-knikkers over.’

Erik Gerritsen is sinds 2000 gemeentesecretaris van de gemeente Amsterdam en was hiervoor plaatsvervangend secretaris-generaal bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij denkt dat een ruime uitingsvrijheid voor ambtenaren in de praktijk onwerkbaar is. Bovendien is hij ervan overtuigd dat de meeste ambtenaren helemaal niet zo de behoefte hebben om met hun mening naar buiten te treden. ‘Het komt hier nauwelijks voor dat directeuren of andere ambtenaren dingen in de pers zeggen die bestuurlijk niet zijn afgedekt. In de twee jaar die ik hier nu zit, heb ik in ieder geval geen rellen meegemaakt tussen directeuren en wethouders. In mijn herinnering zijn er in die tijd een of twee gesprekjes geweest met ambtenaren, maar steeds met een glimlach op het gezicht.’Het standpunt van Bovens en Verhulp kwalificeert hij als ’schimmige taal’. Gerritsen: ‘Ambtenaren moeten gewoon hun rol kennen. Bestuurders en niet de ambtenaren maken de bestuurlijke afwegingen. Het wordt een lekker zooitje in Nederland als elke ambtenaar zijn persoonlijke beleidsopvattingen kan spuien. Daar raakt de burger alleen maar van in de war’, zegt Gerritsen. ‘Dat de wetgeving op dit punt ruim is, vind ik prima, maar een professionele, moderne ambtenaar moet daarbinnen zijn grenzen kennen. Anders moet je geen ambtenaar worden.’Verhulp vindt dat Gerritsen met zijn stellingen onrecht doet aan de grondrechten van de ambtenaar en aan het incasseringsvermogen van de Nederlandse samenleving: ‘Gerritsen doet alsof de gemiddelde burger een of andere randdebiel is, die in bescherming moet worden genomen tegen een veelheid van opvattingen. Alsof de burger niet in staat is te herkennen wanneer een ambtenaar zijn persoonlijke opvatting uit. Natuurlijk kan dat wel eens leiden tot misverstanden, maar daar zijn we toch wel tegen bestand? Ik denk overigens dat met name zwakke politici geneigd zijn om hun ambtenaren te muilkorven. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de botsing tussen de voormalige minister van Economische Zaken Jorritsma en secretaris-generaal Van Wijnbergen.’

Beleidsmedewerker Caro Matla van de VNG denkt dat voor de gemiddelde gemeenteambtenaar de vrijheid van meningsuiting ‘geen issue’ is. ‘Het is dan ook geen onderwerp waar wij als VNG mee bezig zijn. Als ambtenaar ben je gewoon loyaal. Intern moet je vooral alle discussie voeren die nodig is, maar als de wethouder op een gegeven moment een beleidsbeslissing neemt, vind ik het niet loyaal als je via de pers je eigen mening laat horen.’ Matla denkt dat haar standpunt gemeengoed is bij gemeenten. Dat de vrijheid die ambtenaren feitelijk gebruiken beperkter is dan de ruimte die de wet biedt, beschouwt Matla niet als een probleem. ‘De bepaling over dit onderwerp in de Ambtenarenwet betreft een open norm. Die kan je op verschillende manieren invullen.’Edith Snoey, vice-voorzitter van de AbvaKabo, geeft aan dat haar vakbond in de dagelijkse praktijk niet geconfronteerd wordt met problemen rondom de uitingsvrijheid van ambtenaren. ‘Of het feitelijk ook geen probleem is, is een andere vraag’, zegt Snoey. ‘De affaire-Van Lieshout is voor ons aanleiding om een studiebijeenkomst te organiseren, speciaal over de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren. Hiervoor willen we onder meer vertegenwoordigers van overheden, bonden en de pers uitnodigen.’ Snoey geeft aan dat de AbvaKabo onlangs ook een brief over dit onderwerp stuurde aan al haar leden. ‘Mijn ervaring is dat ambtenaren niet zoveel behoefte hebben om hun mening publiekelijk te uiten. De vraag is echter of ze dat écht zelf niet willen of dat ze dat feitelijk niet mogen. Daarom willen we – onder meer middels zo’n werkgroep – bepalen of dit een onderwerp is dat we als bond moeten oppakken. Een discussie over dit onderwerp lijkt me in ieder geval niet overbodig.’

Een voorbeeld van een botsing tussen een ambtenaar en zijn (politieke) bazen op lokaal niveau vond kort geleden plaats in Den Haag. David van Baarle, hoofd operationele zaken bij de Politie Haaglanden, werd overgeplaatst naar een andere functie nadat hij in oktober 2001 een interview gaf aan Binnenlands Bestuur. In dat vraaggesprek schetste hij de strikte wijze waarop de Haagse politie in de praktijk demonstraties reguleert. Daarnaast gaf hij zijn eigen mening over de wijze waarop diende te worden omgegaan met demonstraties uit extreem-rechtse hoek. Mede naar aanleiding van zijn uitlatingen werden Kamervragen gesteld aan de minister van Binnenlandse Zaken.Korpschef Wiarda reageerde woest op Van Baarle’s openheid en noemde het ‘uitermate onverstandig’ dat het hoofd operationele zaken ‘persoonlijke gevoelens’ deelde met een journalist.Met zijn overplaatsing, mede op aandringen van burgemeester Deetman, wilde Wiarda een voorbeeld stellen aan de rest van het korps. Van Baarle kwam terecht op het politiebureau Ypenburg/Leidschenveen, middenin een Vinexwijk.John Korsel van de grootste politievakbond van Nederland, de Nederlandse Politie Bond (NPB), herinnert zich de commotie die de affaire teweegbracht nog goed, hoewel Van Baarle geen lid is van de NPB. ‘Natuurlijk ging het hier om een strafoverplaatsing al zal dat officieel nooit zo worden genoemd. Die maatregel vind ik echt buitenproportioneel, maar zo reageert de Haagse korpsleiding meestal in dit soort gevallen. Zowel Wiarda als Deetman zijn zeer gevoelig als de media er aan te pas komen.’Door de houding van de korpsleiding wordt ook de uitingsvrijheid van de vakbonden feitelijk beperkt, geeft Korsel aan. ‘Ze leggen ook op ons psychische druk. Alles loopt altijd via het bureau communicatie. Dat houdt zelfs in dat ook de NPB altijd vooraf met de korpsleiding moet overleggen.’ Korsel zou het goed vinden als er wat zou veranderen bij de Politie Haaglanden. ‘Er zitten een heleboel deskundige mensen in onze organisatie die een waardevolle bijdrage zouden kunnen leveren aan discussies in de media. Of veel politieambtenaren dat in de praktijk echt willen, is een andere vraag. Het is een beetje eigen aan politiemensen dat ze niet zo snel voor de camera willen verschijnen. Dat neemt echter niet weg dat je ze er wel de ruimte voor moet bieden.’Ook Ron Tournier van de Algemene Nederlandse Politie Vereniging (ANPV) vindt de houding van de Haagse politie onjuist. ‘Politieambtenaren moeten deel kunnen nemen aan het publieke debat. Zolang je als politieambtenaar maar duidelijk maakt dat je spreekt op persoonlijke titel.’Paul ‘t Hart, hoogleraar bestuurskunde in Leiden: ‘Bazen van ambtelijke organisaties leggen hun ambtenaren wel vaker eigen beleidsregels met betrekking tot de uitingsvrijheid op. Er is in dat geval sprake van een spanning tussen de beleidsregels van de baas enerzijds en het objectieve recht anderzijds. Op dat snijvlak opereren ambtenaren dan.’Burgemeester Deetman was niet beschikbaar voor commentaar wegens vakantie.

Verschenen in Binnenlands Bestuur