Maurice Swirc

Er is veel onduidelijkheid over de ongeveer zeshonderd zelfstandige bestuursorganen in Nederland. Maar zeker is wel dat er binnen deze ondoorzichtige instellingen al meer mensen werken dan op alle ministeries tezamen, dat ze ongeveer een vijfde van de begroting in beslag nemen en dat een directeur van zo’n black box al gauw twee keer zoveel verdient als een minister.

Ineke Ketelaar houdt zich namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bezig met minderhedenbeleid en dat is niet altijd bevorderlijk voor de gemoedsrust. ‘Wij hebben als VNG te maken met een organisatie waarmee je niet goed afspraken kunt maken. Dat komt doordat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) vastzit aan een te strak opgelegd kader. Ze zijn ontzettend inflexibel en gigantisch bureaucratisch geworden.’ Volgens Ketelaar draagt het feit dat het COA een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is, daar in belangrijke mate toe bij. ‘Enerzijds wordt het verondersteld alles zelfstandig te doen, maar anderzijds moet dat gebeuren binnen een zwaar door de Rijksoverheid opgelegd kader. Daardoor is het wel erg moeilijk voor deze organisatie om haar taken goed uit te voeren.’

Veel gemeenten hebben dagelijks te maken met deze spagaathouding van het COA. Sinds het COA begin jaren negentig een zbo werd, ontwikkelde het een autonoom belang dat haaks staat op dat van het ministerie, constateert Ketelaar. ‘Het rijk wil, vooral de laatste tijd, zo min mogelijk asielzoekers zo kort mogelijk in Nederland houden tegen zo laag mogelijke kosten. Het COA daarentegen wil asielzoekers zo goed mogelijk opvangen.’
Ketelaar illustreert de situatie met een voorbeeld. ‘Niet zo lang geleden werd opeens de vestiging van een permanent asielzoekerscentrum in Hengelo afgeblazen. ‘De gemeente had juist een uitgebreid en moeizaam traject van overleg met burgers en andere partijen achter de rug. Opeens gaf het COA aan dat de vestiging van het asielzoekerscentrum niet langer paste binnen de richtlijnen van het ministerie. De conclusie is dat je gewoon niet goed afspraken kunt maken met het COA.’ Ketelaar denkt dat de oplossing onder meer zit in de aanpassing van de juridische constructie van het COA. ‘Of je brengt die organisatie weer helemaal terug bij de overheid of je privatiseert het. Ik ben voorstander van volledige privatisering, zoals dat is gebeurd in Denemarken. Problemen zoals in Hengelo heb je dan niet meer. Als je het COA terughaalt naar het ministerie wordt het nóg bureaucratischer. Kijk maar hoe het gaat bij de IND.’

Efficiënter
Sjoerd Zijlstra is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Hij is gespecialiseerd in verzelfstandigingen bij de overheid. In 1997 schreef hij een kritisch proefschrift over de positie van zbo’s binnen de democratische rechtsstaat. Hij zit in de Raad voor het Openbaar bestuur en adviseert ministeries en zbo’s.
Volgens Zijlstra zijn de vragen die rijzen bij het functioneren van het COA exemplarisch voor veel verzelfstandigde organisaties. ‘Eind jaren tachtig en begin jaren negentig dacht iedereen dat je problemen – ook op het gebied van management – kon oplossen door een nieuwe structuur. Alles zou efficiënter gaan als je overheidsdiensten verzelfstandigde. Dat blijkt gewoon niet waar te zijn. Maar het kwaad is al geschied. Het is erg onduidelijk geworden door al die verzelfstandigingen die de politiek er in de loop der jaren doorheen heeft gejaagd’, zegt Zijlstra.
‘Mensen die zelf werken bij een verzelfstandigde organisatie blijken in de praktijk ook niet goed te weten wat hun positie is, bij voorbeeld of ze wel of niet tot de overheid behoren, terwijl dat buitengewoon relevant is. Een zbo valt bijvoorbeeld gewoon onder de Wet openbaarheid van bestuur.’
In 1995 presenteerde de Algemene Rekenkamer een rapport dat een breekpunt zou worden in het denken over verzelfstandigingen. De Rekenkamer constateerde dat ministers niet goed hun ministeriële verantwoordelijkheid konden waarmaken met betrekking tot verzelfstandigde overheidsdiensten. Bovendien was er een wildgroei aan regelingen. Niet alleen waren de regelingen zelf onduidelijk, stelde de Rekenkamer vast, ook het grote aantal was zorgwekkend. De regering beloofde naar aanleiding van het rapport een aantal maatregelen die het primaat van de politiek moesten herstellen.
Zeven jaar later verscheen opnieuw een rapport van de Algemene Rekenkamer, dit keer over Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT). Deze overlappen in belangrijke mate met zbo’s. Het toezicht en het verantwoordingsmechanisme bij deze organen schoot nog steeds tekort, stelde de Rekenkamer vast. De overheid was er niet in geslaagd iets te doen aan de wirwar aan regels.
Een commissie van de Wiardi Beckman Stichting – het wetenschappelijk bureau van de PvdA – onder leiding van Ed van Thijn stelt in november 2002 dat in de jaren negentig een te positieve kijk op de marktwerkingsmechanisme is ontwikkeld, ook door de PvdA. Ook deze commissie concludeert dat het primaat van de politiek moet worden hersteld door beter overheidstoezicht en een helderder wettelijk kader.

Openlijk conflict
Naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer uit 1995 werden de afgelopen jaren alle zbo’s doorgelicht. Hier kwamen diverse wijzigingsvoorstellen van wetten uit voort. Na lang getouwtrek tussen de verschillende ministeries presenteerde het tweede Paarse kabinet in 2000 de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Deze wet moest zorgen voor harmonisatie van de onoverzichtelijke zbo-regelgeving.
Het wetsvoorstel was echter door de talloze compromissen van de direct betrokken partijen zo uitgekleed dat weinigen er nog veel heil van verwachtten. In het bijzonder de VVD zag de toegevoegde waarde niet zitten. Uiteindelijk werd de wet toch goedgekeurd door de Tweede Kamer, maar de behandeling in de Eerste Kamer werd uitgesteld door het kabinet-Balkenende. Een nieuwe regering zal opnieuw moeten bepalen wat het wil met de Kaderwet.
Het Visitatiecollege Publiek Verantwoorden presenteerde in november 2002 een evaluatierapport over het functioneren van het COA. Dit rapport bevestigt in belangrijke mate de kritiek vanuit de VNG. Het visitatiecollege – dat het functioneren van een aantal zbo’s evalueert – stelt vast dat het voor gemeenten vaak onduidelijk is wie binnen het COA verantwoordelijk is, hetgeen voortkomt uit de recente reorganisatie.
Het COA is een gesloten organisatie dat het eigen functioneren veel beter beoordeelt dan de buitenwacht. Waar het COA zichzelf beschouwt als een transparante organisatie, vinden anderen het COA gesloten, rigide en bureaucratisch. In het bijzonder de stroeve relatie met het ministerie van Justitie noemt het college ‘verontrustend’, waarbij het vooral verwijst naar een openlijk conflict met het ministerie over de begroting.

Retoriek
Algemeen directeur Wouters van het COA is niet onder de indruk van de kritiek. In een brief aan het visitatiecollege stelt hij dat zijn organisatie wél transparant is en dat al hard wordt gewerkt aan het verbeteren van de relatie met het ministerie van Justitie.
Hans Janssen – als hoofddirecteur eindverantwoordelijk voor de financiën van het COA – licht de brief van zijn baas desgevraagd toe. ‘Het rapport van het Visitatiecollege geeft een bepaald tijdsbeeld te zien, omdat wij net een reorganisatie achter de rug hebben. Natuurlijk kan er het een en ander verbeterd worden. Alleen – en dat zeg ik er eerlijk bij – heeft dat voor ons op dit moment niet de hoogste prioriteit. We zijn nu namelijk bezig met een zeer ingewikkelde krimpoperatie. Dit bedrijf moet worden gehalveerd. Investeren in het goed houden van de relatie met onze medewerkers heeft onze prioriteit.’
Janssen gelooft overigens niet dat de ‘pijnpunten’ bij het COA verband houden met de organisatievorm als zbo. De verzelfstandiging heeft bovendien wel degelijk gezorgd voor meer efficiëncy. ‘Het opvangen van mensen is net zoiets als het uitgeven van kentekenbewijzen. Dat heeft niets te maken met politiek-bestuurlijke zaken. Het is gewoon een bedrijf. Ik zie het zo: het COA is verplicht een bepaald product met een bepaalde kwaliteit tegen een bepaalde prijs te leveren. Door die bedrijfsmatige aanpak werk je efficiënter.’
Volgens Zijlstra heeft de overheid het efficiëncy-argument de afgelopen jaren gebruikt ter rechtvaardiging van de meeste verzelfstandigingen, maar ten onrechte. ‘Het was voor de politiek – vooral in de jaren tachtig – een prachtige manier van optisch bezuinigen: je definieert mensen gewoon weg. Ze werken nog steeds voor de overheid, maar je noemt ze gewoon geen ambtenaar meer. In die tijd sprak men zeer neerbuigend over de ambtenarij. Ambtenaren waren stoffig, saai en konden niet goed nadenken. Als je dan de organisatie op afstand zet en ‘bedrijfsmatiger’ laat werken, gaat het allemaal veel efficiënter, was de stelling. Dat is natuurlijk gewoon retoriek. Daar kan je op hopen, maar het volgt er absoluut niet automatisch uit. Die retoriek heeft bovendien een zichzelf versterkend effect. Wanneer je steeds tegen ambtenaren zegt dat ze minkukels zijn en slecht werk afleveren, verhoogt dat bepaald niet de prikkel om goed te presteren. Tegelijkertijd zien diezelfde ambtenaren wat de gevolgen zijn voor ambtelijke diensten die het ’slim’ aanpakken door te verzelfstandigen. Die diensten verhuizen naar een pandje ergens aan de gracht, waarna opeens de dienstauto’s opduiken.’
Volgens Zijlstra speelt bij verzelfstandigingen soms ook een geheime agenda een rol. ‘Ik heb zelf wel gezien dat het ministerie een disfunctionerende directeur of directie niet durfde aan te spreken. In plaats daarvan werd dan gekozen voor een nieuwe organisatievorm waarvan men hoopt dat het functioneren erdoor zal verbeteren, Zo werkt het natuurlijk niet. En het kost gigantisch veel geld.’

Kletsmajoors
Roel in ‘t Veld is onder meer hoogleraar Management Openbaar Bestuur in Utrecht, was zes jaar dircteur-generaal op het ministerie van Onderwijs en kortstondig staatssecretaris van Onderwijs. Hij is een fervent voorstander van verzelfstandigingen en privatiseringen. Zelf leidde hij onder meer de verzelfstandiging van de Informatie Beheer Groep (IBG), terwijl hij tot 24 januari 2002 voorzitter was van de Raad van Toezicht. Daarnaast is hij lid van het Visitatiecollege Publiek Verantwoorden dat onlangs het COA visiteerde en ook het functioneren van de IB-groep beoordeelt. De kritiek op verzelfstandigingen zoals Zijlstra die uit, vindt hij ’slecht gefundeerd’. ‘Ik weet overigens ook niet sinds wanneer juristen verstand hebben van geld.’
Volgens In ‘t Veld blijkt onomstotelijk uit talloze evaluatierapporten dat verzelfstandigingen wel degelijk verbeteringen in de efficiëncy tot gevolg hebben. Over het rapport van de Wiardi Beckman zegt hij: ‘Dat is geschreven door kletsmajoors die helemaal geen verstand hebben van dit onderwerp en een ideologische weerstand koesteren tegen verzelfstandigingen. Dat hele rapport is geschreven om een ideologische vooringenomenheid te dekken.’In ‘t Veld ziet een aantal oorzaken voor de toenemende kritiek op verzelfstandigingen. ‘Een belangrijke oorzaak is jaloezie. Arbeidsvoorwaarden in veel verzelfstandigde organisaties zien er wat gunstiger uit dan op de departementen. Ik begrijp heel goed dat mensen daar jaloers op zijn.’
Maar nog belangrijker is volgens hem het ‘control-freak’-argument. ‘Veel mensen zijn bang dat een verzelfstandigde organisatie niet meer in de greep te houden is. Vooral heel wat ouderwetse sociaal-democraten denken dat Nederland moet worden geregeerd vanuit één regeringscentrum. In de paarse kabinetten was dat zelfs de dominante opvatting. Die opvatting werd gelanceerd onder de dekmantel van het primaat van de politiek. Het probleem is dat veel mensen denken dat je werk behoorlijk doen hetzelfde is als iedereen afhankelijk van je maken. Het tegendeel is waar.’
Volgens In ‘t Veld kan je ook niet stellen dat verzelfstandigingen onduidelijke verhoudingen tot gevolg hebben. ‘Die verhoudingen zijn juist veel transparanter geworden en beter omschreven. Veel beter dan de interne verhoudingen binnen de rijksoverheid.’

Worst
Ook op gemeentelijk niveau werden talloze overheidsonderdelen ‘op afstand gezet’. Een voorbeeld daarvan zijn de woningcorporaties die de woonruimteverdeling uitvoeren. Commissies en stichtingen beheren sportcentra, zwembaden en culturele instellingen. Volgens Zijlstra valt bijvoorbeeld een gemeentelijke koepelcommissie die de openbare scholen aanstuurt ook onder de definitie van een zelfstandig bestuursorgaan.In de praktijk echter ervaren ambtenaren dergelijke commissies niet als zodanig. Bovendien kiezen gemeenten als ze een organisatie op afstand willen zetten bijna altijd voor privatisering. ‘Gemeenten zijn hier volledig in doorgeschoten. Het nadeel van privatisering is dat je er als gemeente echt helemaal niks meer over te zeggen hebt.’
Een stad waar zich dat voordeed is de gemeente Hengelo. Daar raakte het stadsbestuur de controle kwijt over de bouw van de stadsschouwburg doordat de realisatie ervan werd overgelaten aan een onafhankelijke stichting. Johan van der Maat, hoofd van de sector bestuursondersteuning van de gemeente Hengelo kijkt hier met gemengde gevoelens op terug. ‘Tijdens de bouw moest de gemeenteraad steeds weer beslissen tot ophoging van het budget, omdat de bouw steeds duurder bleek uit te vallen.’
Uiteindelijk kostte de stadsschouwburg – die in 2001 gereed kwam – vele miljoenen guldens extra. ‘De gemeente draaide daar voor op, maar de gemeenteraad kon er de wethouders niet echt voor ter verantwoording roepen’, vertelt Van der Maat. ‘Als je er goed over nadenkt, valt het gewoon niet uit te leggen aan de burger. Ik denk dan ook dat het beter zou zijn als de gemeente volgende miljoenenprojecten weer zelf aanstuurt, ook al weet je niet zeker of dat efficiënter is.’
Volgens Zijlstra zijn de negatieve gevolgen van verzelfstandigingen en privatiseringen in verschillende opzichten merkbaar voor de burger, zij het vaak indirect. ‘Een burger zal het doorgaans worst wezen of hij een vergunning krijgt van een stichting of van B en W. Waar het om gaat, is dat je die tijdig krijgt en of die goed geregeld is. En dat blijkt bij verzelfstandigde organisaties nogal eens een probleem. Denk maar aan die onbereikbare call-centers van bedrijven als UPC.’

Veel verdienen
Zijlstra verwijst ook naar de voorgenomen verzelfstandiging van het Amsterdamse Gemeente Vervoers Bedrijf (GVB), die in 2002 werd verworpen middels een referendum. ‘In de stukken met betrekking tot die verzelfstandiging kon ik bijvoorbeeld niet vinden wie zou bepalen waar tramhaltes komen. Een bedrijfsmatig GVB gooit natuurlijk als eerste onrendabele haltes eruit, zoals de NS dat ook deed. Daar heeft de burger concreet last van. Een verzelfstandigd GVB zorgt in ieder geval niet automatisch voor betere dienstverlening, zoals CDA-wethouder Hester Maij stelde’, zegt Zijlstra.
‘Wat je wel weet, is dat bestuurders bij zbo’s soms twee, drie keer zoveel vedienen als een minister en dat met vaak voor slechts een paar dagen werk in de week. Deze bestuurders stellen dat dit noodzakelijk is, omdat marktpartijen hen anders niet serieus zouden nemen. Ik geloof daar niets van. Belastinginspecteurs worden bijvoorbeeld héél serieus genomen door de raad van bestuur van Shell. Ook al verdient die inspecteur een keurig ambtenarensalaris’, aldus Zijlstra.’Er moet dan ook beter worden beoordeeld of zbo’s hun geld wel efficiënt uitgeven. Nu wordt er vaak alleen keurig iets over op papier gerapporteerd, maar een kritische kijk ontbreekt.’

Belachelijk
In januari 2003 stelde PvdA-lijsttrekker Wouter Bos in NRC Handelsblad dat ook hij sceptischer is geworden over verzelfstandigingen en privatiseringen. ‘Politici moeten weer controle kunnen uitoefenen op die dingen waar burgers hen op aanspreken’, stelde hij. En: ‘Soms moet je de lompheid van de overheid prefereren boven de lompheid van de markt.’
Daarom zou het volgens Bos een goed idee zijn om zbo’s dichter naar de overheid te halen door ze om te bouwen tot agentschappen. Demissionair minister Hoogervorst van Financiën en Economische Zaken gaf enkele dagen later in dezelfde krant aan dat hij daarmee eens is. ‘Op Financiën zijn we aan het nadenken van welke zbo’s je agentschappen moet maken’, vertelde Hoogervorst. Daarbij noemde hij de IB-groep en het COA als concrete kandidaten.
Volgens Zijlstra zal het niet eenvoudig zijn om te komen tot dit soort ingrijpende maatregelen. ‘Er is heel veel weerstand tegen veranderingen op dit terrein vanuit ministeries. Die zullen zeker niet staan te juichen om verzelfstandigingen terug te draaien. Op gemeentelijk niveau is dat zo mogelijk nog lastiger. Vaak zijn namelijk de wethouders die daar over gaan zelf commissaris bij zo’n geprivatiseerd of verzelfstandigd bedrijf. Voor hoge gemeenteambtenaren geldt hetzelfde. Die nemen bij dit onderwerp bepaald geen onafhankelijke positie in.’
In ‘t Veld reageert sarcastisch: ‘Wouter Bos heeft gelijk. Als je je greep wilt behouden als politicus moet je zorgen voor bevoegdheden. Dan word je héél verantwoordelijk.’ De suggestie om verzelfstandigingen terug te draaien noemt hij ‘volkomen belachelijk’. ‘Departementen zijn in het algemeen ongeschikt om grote uitvoeringsoperaties te leiden. In de jaren tachtig vonden een heleboel uitvoeringsrampen plaats. Sla maar eens een paar boekjes open over paspoorten en studiefinanciering en God weet wat allemaal. Al die mensen die hierover kletsen, hebben geen geheugen.’

Verzelfstandigingen
Bij het op afstand plaatsen van onderdelen van de overheid zijn verschillende gradaties te onderscheiden. De minst vergaande vorm is de interne verzelfstandiging. Daarbij is sprake van een ‘agentschap’, dat als onderdeel van een departement meer zeggenschap krijgt over het personele en financiële beheer. Een agentschap blijft echter wel hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. Een voorbeeld hiervan is de IND.
Bij een externe verzelfstandiging is sprake van een zelfstandig bestuursorgaan, waarbij wél sprake is van een veranderde gezagsrelatie ten opzichte van het ministerie. Wetenschappers en bestuurders verschillen onderling van mening over de precieze definitie van een zbo. In dit artikel wordt uitgegaan van de definitie die het eerste Paarse kabinet hanteerde: ‘Publiekrechtelijke organen van de centrale overheid die hun taken uitoefenen zonder dat er een hiërarchische ondergeschiktheid aan een minister aanwezig is’ en ‘bestuursorganen van privaatrechtelijke organisaties, voor zover deze – zonder hiërarchische ondergeschiktheid aan een minister – publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen’. Deze definitie is echter zo breed dat daaronder ook waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties zouden vallen. In de praktijk worden die er niet toe gerekend.
Om te spreken van een zelfstandig bestuursorgaan is het essentieel dat het orgaan beschikt over bepaalde eigen bestuursbevoegdheden die de minister niet heeft. In de instellingswet van het betreffende bestuursorgaan staat welke bevoegdheden berusten bij de minister en welke bij het bestuursorgaan. Ook op decentraal niveau zou je eventueel de ‘functionele commissie’ als een zbo kunnen kwalificeren.
De taken van zbo’s lopen zeer uiteen en variëren van het innen van heffingen, het verstrekken van uitkeringen, tot het houden van toezicht. De meeste zbo’s werden gecreëerd onder de kabinetten Lubbers in de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig. De Algemene Rekenkamer schatte in 1995 het aantal bestuursorganen in Nederland op ongeveer zeshonderd. Volgens Sandra van Thiel – bestuurskundige in Rotterdam en gespecialiseerd in verzelfstandigingen – was dat aantal in 2002 ongeveer gelijk. Zbo’s leggen samen beslag op ongeveer een vijfde van de begroting en er werken inmiddels meer mensen dan bij alle ministeries bij elkaar. Dat komt neer op 130.000 mensen.
Bij een privatisering verdwijnt de gezagsrelatie ten opzichte van het ministerie, de provincie of gemeente geheel. De overheid kan als (meerderheids)aandeelhouder – zoals bij de NS – invloed houden op de gang van zaken binnen de NV. Ook kunnen in de statuten afspraken worden gemaakt over de taken en verplichtingen van de geprivatiseerde organisatie. De gedachte achter een privatisering is echter om die overheidsbemoeienis zo beperkt mogelijk te houden.

Verschenen in Binnenlands Bestuur op 14 februari 2003