Maurice Swirc

Het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) is een jaar operationeel. Bij sectoroverstijgende crisissituaties speelt het centrum een centrale rol. Maar in de meeste crisiscommunicatieplannen van de departementen wordt het ERC niet genoemd. ‘Zolang we een crisis zelf kunnen oplossen, doen we dat.’

‘Wij moeten bestuurders duidelijk maken dat je heel goed kunt communiceren over mogelijke risico’s. Dat je dan niet meteen te maken krijgt met hordes ongeruste burgers die in paniek aan de poort staan te rammelen,’ vertelt Peter van Dolen op de streng beveiligde vijftiende verdieping van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hij is hoofd van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) dat op 1 mei 2005 van start ging. Het ERC valt onder de directie Crisisbeheersing en is opgericht voor drie kerntaken: het verzamelen van actuele kennis uit binnen- en buitenland over risico- en crisiscommunicatie, het op dit terrein adviseren van overheden en, tenslotte, zelf optreden tijdens crises. ‘Wij proberen bestuurders duidelijk te maken dat ze de burger serieus kunnen nemen. Die burger verlangt dat ook. Net zoals je communiceert over bijvoorbeeld een lastig bouwbesluit, moet je dat ook doen over risico’s. Onze belangrijkste boodschap is: wees transparant in je communicatie. Burgers accepteren het best als je tijdens een strafrechtelijk onderzoek vertelt dat je wel meer weet, maar dat nog niet bekend kunt maken in het belang van de opsporing. Dat betekent dat je journalisten kunt vertellen dat je informatie pas later kunt geven, zolang je dat maar goed motiveert.’ Van Dolen verwijst naar de benadering van de Engelse overheden vorig jaar tijdens de bomaanslagen in de Londense metro. ‘De Engelsen gaven toen de informatie die ze hadden en wachtten niet totdat ze tot vier cijfers achter de komma de informatie hadden. Nederlandse bestuurders hebben bij crises de neiging om dat wel te doen. Die willen pas iets vertellen als ze daar honderd procent zeker van zijn.’

Van Dolen doelt op de reactie op de bommelding bij Ikea in 2002. Politie en het Openbaar Ministerie weigerden toen de toedracht van een bommelding bekend te maken, ook toen ze die al kenden. De media belden vervolgens met de woordvoering van Ikea zelf, die vertelde dat het ging om een afpersing in plaats van een terroristiche dreiging. Van Dolen: ‘De overheid heeft daar zeker niet gehandeld, zoals wij dat nu adviseren.’ Dat Nederlandse overheden hun risico- en crisiscommunicatie bepaald niet op orde hebben, stelt de Voorlichtingsraad in 2003 vast in het rapport Risico en crisis gecommuniceerd.  De raad bestaat uit directeuren voorlichting van de verschillende ministeries. Zij concludeert dat bij álle departmenten een duidelijke visie op de risico- en crisiscommunicatie ontbreekt. Bestaande crisiscommunicatieplannen zijn nauwelijks op elkaar afgestemd en gezagsverhoudingen tijdens een ramp blijken onduidelijk. Plannen voor de fase waarin een crisis dreigt, de risicocommunicatie, ontbreken zelfs bijna geheel, stelt de Voorlichtingsraad vast. De meeste directies voorlichting beschouwen crisis- en risicocommunicatie als eenrichtingsverkeer naar de burger en zijn daarbij onvoldoende transparant. Belangrijkste aanbeveling van de Voorlichtingsraad: de risico- en crisiscommunicatie moet centraler worden geregeld en aangestuurd. Het ERC moet ervoor zorgen dat er een heldere lijn komt voor risico- en crisiscommunicatie bij de rijksoverheid.  Minister Remkes volgt het advies op en stuurt in juni 2004 het Beleidsplan Crisisbeheersing naar de Tweede Kamer, waarin hij de oprichting van het ERC aankondigt. De minister van Binnenlandse Zaken wordt de coördinerend bewindspersoon voor crisisbeheersing. 1 mei 2005 moet het ERC van start gaan.

Op 6 april 2005 organiseren het ministerie van Binnenlandse Zaken en de gemeente Amsterdam Bonfire, de grootste crisisbeheersingsoefening ooit gehouden in Nederland. Daarmee wordt getest of Nederland voorbereid is op een aanslag zoals in Madrid op 11 maart 2004. Tweeduizend deelnemers en vijftig organisaties doen op verschillende lokaties mee aan de oefening. Het ERC is op dat moment nog niet operationeel, maar doet toch mee aan de oefening. Een besluit met concrete gevolgen voor de eigen organisatie, zal later blijken. Het scenario van Bonfire start met een fax van een islamitische groepering. Daarop volgt de ontploffing van een autobom in de Amsterdam Arena. Er vallen tientallen doden en er is een gijzeling door vluchtende aanslagplegers. De evaluatie van de crisisoefening komt in handen van het COT, het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement. Een opvallende keuze omdat het COT ook nauw betrokken is bij het opstellen van crisisbeleid, zowel bij het departement als bij de gemeente. Het COT werkte mee aan het opstellen van het Beleidsplan Crisisbeheersing, dat voorziet in crisisoefeningen als Bonfire. Vanwege die dubbelrol heet het evaluatierapport een ‘observatierapportage’.  Het COT concludeert dat het ERC tijdens de oefening niet in staat was de pers- en publieksvoorlichting adequaat uit te voeren. ‘s Ochtends werd het ERC helemaal niet in stelling gebracht. ‘’s Middags liep het ERC achter de feiten aan waardoor het niet de verwachte inbreng kon leveren,’ concludeert het COT.  Een vertegenwoordiger van het ERC kwam wel met woordvoeringsadviezen voor de crisisbeleidsteams, maar doordat daarover onvoldoende afstemmming was binnen het ERC zelf, stond ze feitelijk buitenspel. Dit slechte rapportcijfer van het ERC wordt breed uitgemeten in de media, waarop minister Remkes op 24 juni aan de Kamer schrijft dat hij naar aanleiding van het COT-rapport heeft besloten om ‘een functionele scheiding aan te brengen tussen de pers- en publieksvoorlichting’. Het ERC is niet langer verantwoordelijk voor de persvoorlichting in crisissituaties en moet zich concentreren op de publieksvoorlichting. De voorlichters van het meest bij de crisis betrokken ministerie doen de persvoorlichting.

‘Die scheiding van taken lijkt me onwerkbaar,’ zegt Hans Siepel. Hij was kwartiermaker van het ERC tot het centrum op 1 mei vorig jaar operationeel werd. ‘De pers is een instrument voor de publieksvoorlichting. Als je die taak weghaalt, wordt het voor het ERC heel lastig om goed te functioneren. Het ERC is ook opgericht met het expliciete doel om de <i>lead<i> te nemen in de persvoorlichting,’ zegt Siepel, die van 1997 tot 2004 plaatsvervangend directeur voorlichting van het ministerie van Binnenlandse Zaken was. In 2005 moest hij gedwongen vertrekken vanwege zijn kritiek op het Irakbeleid van de Nederlandse regering. Tijdens Bonfire was hij nog net in dienst, maar niet actief bij de oefening betrokken. Over de maatregel van Remkes zegt Siepel: ‘Het klinkt alsof men met deze maatregel grip wil houden op het ERC. Misschien zijn ze bang dat het ERC iets zegt dat gebruikt kan worden tegen een minister.’ Jan Gutteling, universitair hoofddocent crisis en risicocommunicatie aan de Universiteit Twente: ‘Als relatieve buitenstaander zeg ik dat die oefening te vroeg kwam voor het ERC. Eerlijk gezegd lijkt het me lastig om een organisatie die nog in de steigers staat, op haar prestaties af te rekenen. Al met al bepaald geen droomstart voor het ERC.’ Hoe kijkt Peter van Dolen zelf terug op de crisisoefening? ‘Het ERC was er feitelijk gewoon nog niet tijdens Bonfire. Ik heb zelf meegedaan aan de oefening. Pas op 1 mei hadden we de volledige club mensen binnen,’ zegt de ERC-voorman. ‘Het is een beetje alsof er tegen je als voetballer wordt gezegd dat je in de eredivisie gaat spelen en dat je vervolgens in je eentje in het veld staat tegenover een ander elftal. En als je dan verliest, word er tegen je gezegd dat je dat toch beter had moeten doen. Maar dat is niet erg, het was wel een heel leerzame oefening.’ Over het verdwijnen van de verantwoordelijkheid voor de persvoorlichting zegt hij: ‘Dat is een politiek feit. Het COT heeft conclusies getrokken en dat is door de minister vastgelegd. Met die tweedeling gaan we gewoon werken. Dat kan ook heel goed.’

Crisismanagementexpert Werner Overdijk adviseerde eerder de Voorlichtingsraad over de oprichting van het ERC. Hij vindt dat het COT in haar evaluatie onvoldoende heeft meegewogen dat het ERC nog in de oprichtingsfase verkeerde en over bijna geen middelen beschikte. ‘Er was te weinig aandacht voor het feit dat het prijzenswaardig is dat het ERC onder die omstandigheden meedeed. Ik denk ook dat de manier waarop het ERC is afgerekend, gevolgen kan hebben voor de bereidheid van andere organisaties om mee te doen aan dergelijke oefeningen.’ Frank van Beers, woordvoerder van minister Remkes, wil niet al te veel kwijt over de argumenten van de minister om het ERC-takenpakket in te perken. ‘Bonfire was voor het ERC geen weergaloos succes. De organisatie was er nog niet klaar voor, was niet goed ingewerkt en slecht voorbereid. Bij latere oefeningen zag je dat die kinderziektes waren verdwenen.’ Maar als Remkes dat vindt, waarom rekende hij dan zo hard af met het expertisecentrum? ‘De minister concludeerde naar aanleiding van Bonfire dat de woordvoering naar de media toe niet de expertise van het ERC is. Het ERC wordt veel meer gezien als een expertiseclub die adviseert en middelen in het leven kan roepen zoals een website. In de praktijk betekent dat alleen maar dat het ERC bij een crisis niet de telefoon opneemt als de media bellen,’ legt van Beers uit. ‘Het hoofd van het ERC is niet de woordvoerder van de minister. Daar is ook nooit expliciet over gesproken. Naast de minister van Binnenlandse Zaken zit zijn woordvoerder en niet meer het hoofd van het ERC. Tijdens een crisis wordt de persconferentie voorgezeten door de minister van het meest betrokken departement.’

Het afnemen van de persvoorlichtingstaak is niet de enige wijziging die plaatsvond in het takenpakket van het ERC. De inzet van het ERC tijdens een nationale crisis blijkt voor andere ministeries in algemene zin vrijblijvender te zijn geworden dan is vastgelegd in het rapport van de Voorlichtingsraad en het daarop gebaseerde beleidsplan van de minister. In het rapport staat dat de inzet van het ERC bij een crisis op nationaal niveau ‘niet vrijblijvend’ is. Alleen bij een zogenaamde lokale crisis – zonder nationale implicaties dus – is de inzet van het ERC vrijblijvend. Of sprake is van een nationale crisis wordt bepaald door een Interdepartmentaal Beleidsteam (IBT) dat bij een dreigende crisis bijeen wordt geroepen. In het geval van een nationale ramp bepaalt het IBT – met daarin het hoofd van het ERC – of het ERC wordt ingezet en dan is de beslissing daarover niet meer aan de departementen zelf. De minister onderschrijft het rapport in zijn beleidsplan. Daarin bepaalt hij vervolgens dat het hoofd van het ERC ook deel uitmaakt van een bij een crisis geactiveerd Ministerieel Beleidsteam (MBT). Verder is bij een nationale crisis het ERC een  ‘single point of contact’ voor de departementale voorlichtingsdiensten. ‘De rijksoverheid is verplicht gebruik te maken van het ERC bij sectoroverstijgende crisissituaties op rijksniveau,’ staat in het beleidsplan. Al met al krijgt het ERC van de minister een centrale en voor andere overheden een allerminst vrijblijvende rol.

Tijdens het gesprek met Van Dolen wordt duidelijk dat het uitgangspunt uit het beleidsplan dat ministeries tijdens een nationale crisis verplicht zijn gebruik te maken van de diensten van het ERC, niet meer geldt. ‘Er is een nieuwe werkelijkheid. Als een directeur voorlichting ons wil inzetten, neemt hij of zij dat besluit. Dat gaat altijd in goed collegiaal overleg,’ legt Van Dolen uit. Maar geldt de verplichte inzet van het ERC dan niet meer? ‘Dat durf ik eigenlijk niet te zeggen. Dat weet ik niet. Wat je ziet is dat er een werkelijkheid is gekomen waarin wij zo opereren.’ Van Dolen wijst er op dat het ministerieel beleidsteam kan besluiten om het Nationale Voorlichtingscentrum (NVC) in werking te stellen. Voorlichters van andere departementen, media-analisten en internet-specialisten komen dan naar de verdieping van het ERC. Maar dat geeft geen automatisch uitsluitsel over de rol van het ERC zelf. Van Beers bevestigt namens de minister van Binnenlandse Zaken dat de inzet van het ERC ook bij een nationale crisis vrijblijvend is geworden. ‘Bij een nationale crisis is het elke keer de vraag wie de voorlichting doet. Het IBT en het MBT kunnen concluderen dat het vakdepartment daarover gaat,’ aldus Van Beers. ‘Het ministerie van Landbouw kan bijvoorbeeld altijd zelf kiezen of het wel of geen gebruik maakt van het ERC.’

In diverse crisiscommunicatieplannen van ministeries wordt het ERC nauwelijks genoemd. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport – een sleuteldepartement tijdens crises – heeft zelfs helemaal geen crisiscommunicatieplan. Dat ministerie is wel bezig met de ontwikkeling ervan, meldt VWS-voorlichter Bas Kuik.  In het handboek communicatie van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wordt het ERC nergens genoemd. LNV-voorlichter Benno Bruggink: ‘Ik zie op dit moment geen reden om in ons handboek op te nemen wanneer het ERC aan de orde komt tijdens een crisis. Ik sluit niet uit dat we in een volgende versie het ERC wel noemen, maar daar bestaat op dit moment geen concrete plannen voor,’ aldus de voorlichter. ‘Zolang we een crisis zelf kunnen oplossen, doen we dat. Je moet ook oppassen dat je er niet te snel een organisatorische kerstboom van maakt. Bovendien heb je bij de bestrijding van dierziekten en de communicatie daarover te maken met heel specifieke kennis. Ik kan moeilijk beoordelen of het ERC expertise in huis heeft, die wij zelf niet hebben.’ Van Dolen benadrukt dat het ERC nog maar een jaar operationeel is en dat er toch op een heleboel terreinen voortgang is geboekt. Zo is er de centrale crisis.nl-website en draait momenteel de terrorisme-campagne. ‘Daarin willen we als overheid niet meer steeds de burger bij de hand nemen en zeggen dat wij het wel oplossen. Je bent als burger ook een verantwoordelijke partij, is onze boodschap. Dat is een grote vooruitgang.’ Bestuurders zo ver te krijgen dat ze zelf actief over risico’s gaan communiceren, is een proces van lange adem, vertelt Van Dolen. ‘Samen met anderen proberen we een andere overheid te zijn. Dat betekent dat je heel nadrukkelijk durft te bewegen in samenspraak met anderen en niet vanuit je eigen kokers denkt. Dat is wat we willen bewerkstelligen.’

Verschenen in PM, vaktijdschrift voor politiek en bestuur