Maurice Swirc

De Raad van State ziet zichzelf  graag als de bewaker van onze democratische rechtsstaat. maar de adviezen van het college verdwijnen nogal eens in een la. Eind vorige week werd Hirsch Ballin, een van de staatsraden, minister.

 Door Jan Sanders en Maurice Swirc

Alleen op Prinsjesdag treden de leden van de Raad van State in de openbaarheid. Dan schuiven de overwegend grijze dames en heren staatsraden statig aan de televisiecamera’s voorbij. In de Ridderzaal wordt, in gezelschap van opgedofte leden van de regering en de Eerste en Tweede Kamer, het uitspreken van de Troonrede bijgewoond, om vervolgens weer voor een jaar te verdwijnen in het voormalige stadspaleis van Koning Willem II aan de Haagse Kneuterdijk en de werkruimten aan het Binnenhof. En passant maken de staatsraden gehakt van de miljoenennota. Wie zijn deze mysterieuze adviseurs van de regering? 

De Raad van State wordt officieel voorgezeten door Koningin Beatrix, maar de dagelijkse leiding is in handen van vice-president Herman Tjeenk Willink. Daarnaast zijn er krachtens de Grondwet maximaal 28 voltijds staatsraden. ‘Voor een plek in de Raad moet je op de een of andere manier je sporen hebben verdiend,’ vertelt Jan Vis, oud-staatsraad, oud-senator en informateur van het eerste Paarse kabinet. ‘Het zijn vaak oud-politici, oud-rechters of hoogleraren.’ Dit zogenaamde ‘Hoog College van Staat’ heeft twee grondwettelijke functies: de regering adviseren over wetgeving en rechtspreken als hoogste beroepsinstantie op het gebied van bestuursrecht, bijvoorbeeld in milieuzaken en vreemdelingenrechtzaken of bij andere confrontaties tussen particulier en overheid. Ernst Hirsch Ballin was tot vorige week als voorzitter van de ‘Afdeling rechtspraak van de Raad van State’ na Tjeenk Willink de belangrijkste man bij het college. Toen oud-staatsraad Jan Piet Hein Donner als minister aftrad, werd Hirsch Ballin –  minister van justitie onder Lubbers – direct als invaller ingevlogen.  Andere staatsraden zijn bijvoorbeeld Aad Kosto,  PvdA-staatssecretaris van Justitie, en Marten Oosting, voormalig Nationale Ombudsman. Rein Jan Hoekstra is een van de nestors van de Raad van State. Voor hij in 1994 aantrad als staatsraad, was hij acht jaar secretaris-generaal op het ministerie van Algemene Zaken. Oud-minister van justitie Winnie Sorgdrager (D66) trad aan in januari van dit jaar en is daarmee een van de slechts vier vrouwelijke staatsraden en met haar 58 jaar bovendien een van de jongsten. De meeste staatsraden zijn eind zestig. Het aantal oud-politici nam de afgelopen jaren af, terwijl het aantal beroepsjuristen toenam. Op twee staatsraden na is nu iedereen jurist. De Raad van State heeft ook een hoog academisch gehalte: bijna de helft van alle staatsraden combineert het ambt met een professoraat.

De Raad van State telt ongeveer zeshonderd ambtenaren. Verreweg de meeste van de ruim tweehonderd juristen ondersteunen de staatsraden in hun werk als bestuursrechter.  ‘Je moet eigenlijk wel cum laude zijn afgestudeerd. Met zes minnetjes kom je er niet,’ zegt oud-staatsraad Jan Vis. Jaarlijks treden er veel jonge en ambitieuze juristen in dienst, die in het vervolg van hun carriëre vaak bestuursrechter worden. Of Kamerlid, zoals Sybrand van Haersma Buma sinds 2002 voor het CDA. Begin jaren negentig werkte hij bij de Raad van State als stafjurist. ‘De omgang met de staatsraden was zeer afstandelijk,’ herinnert Van Haersma Buma zich. ‘Je zag ze alleen op zitting. Daarbuiten ging het er ook heel formeel aan toe. Je pakte niet zelf de telefoon om even een staatsraad te bellen. En andersom ging dat ook niet zo.’ Onder de jongelingen was de sfeer gemoedelijk. Van Haersma Buma hield aan deze tijd niet alleen veel vrienden over, hij leerde er tevens zijn latere vrouw kennen. Ook Cees van der Staaij was, tot hij in 1998 voor de SGP de Tweede Kamer inging, bijna zes jaar werkzaam bij de Raad van State. Aanvankelijk als stafjurist, later als adjunct chefjurist. ‘Er hing een behoorlijk juridisch – ambachtelijke sfeer, dankzij het hoge aantal jonge juristen dat toegewijd met het vak bezig is.’ Hij herkent zich in de moeizame omgang met de staatsraden. ‘Het waren wel eens wat gescheiden werelden. De staatsraden met hun praktijk en connecties en aan de andere kant de jongeren. Er werd wel wat ondernomen om deze werelden dichter bij elkaar te brengen, maar op een of andere manier lukte dat nooit echt,’ aldus Van der Staaij.  De politiek heeft niet altijd een boodschap aan de adviezen van de Raad van State. De Raad wordt vaak verweten te weinig meedenkend te zijn. ‘Juridisch zal het vaak allemaal wel geklopt hebben, maar politiek is ook een kwestie van willen. De adviezen van de Raad van State waren vaak weinig flexibel’ zegt oud-PvdA-kamerlid Rob Oudkerk. ‘Als Kamerlid krijg je de adviezen van de Raad van State er steeds gewoon bij. Bij elk advies kijk je vervolgens wat je ervan vindt.’ Soms past een advies van de Raad van State precies in het straatje van de oppositie, zoals de zeer kritische beoordeling door de Raad van State van de zorgverzekeringswet. Daar werd tijdens het debat hierover gebruik gemaakt door de oppositiepartijen. ‘De adviezen willen nog wel eens haaks staan op de waan van de dag,’ vertelt oud-Kamerlid Hans Hillen (CDA). ‘In de politiek hangt een sfeer van I want it all, I want it now. Maar de Raad van State gaat niet mee in het hijgerig bedienen van de samenleving.’ Volgens hem werd de Raad van State in de Kamer dan ook niet altijd even serieus genomen. ‘De reactie was nog wel eens: “Oh ja, daar moeten we ook nog wat aan doen”.’            

Oud-Kamerlid Peter Rehwinkel (PvdA) meent dat de impact van de adviezen geringer is bij de Kamerleden dan bij de departementen. ‘Soms merkte ik dat er zelfs wel eens raillerend werd gedaan over de advisering van de Raad van State. Er is in de Kamer een verminderd staatsrechtelijk besef. Het aantal juristen is ook niet meer zoals vroeger.’ Oud-staatsraad Jan Vis beaamt dat: ‘Over het algemeen is het juridisch gehalte laag. In iedere fractie zitten een of twee juridische specialisten, maar dan heb je het ook wel gehad.’  ‘De macht van de Raad van State is in de praktijk inderdaad niet zo groot,’ zegt Tim Borman, wetgevingsjurist op het ministerie van justitie. ‘Als regering wordt je wel gedwongen om tekst en uitleg te geven naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Maar zodra het gaat om inhoudelijke kritiek, neemt de regering het advies vaak niet over. Dat geldt helemaal als het gaat om iets dat is vastgelegd in een regeerakkoord. Dan schuift de regering het advies al snel terzijde.’ Vorige week liet de Raad van State in haar advies aan de regering weinig heel van de miljoenennota. De financiële onderbouwing deugt niet en de begroting laat een volgend kabinet te weinig ruimte om zijn eigen beleid te voeren, oordelen de staatsraden. Minister Zalm van Financiën schoof in zijn weerwoord deze kritiek zonder veel omhaal terzijde. ‘Zelfs als het gaat om juridische argumenten, beslist de minister op basis van politieke argumenten wat hij doet met het advies,’ zegt Borman, die ook wetenschappelijk onderzoek deed naar de wetgevingsadvisering. ‘De minister moet dan vaak kiezen tussen de redenering van het departement of die van de Raad van State. Dat komt neer op een politieke risico-inschatting door de minister.’ Een voorbeeld van een advies dat wel ingrijpende gevolgen had voor een wetsvoorstel is de inburgeringswet van minister Verdonk van Vreemdelingenzaken. De regering volgde het advies van de Raad van State zonder omhaal. Toch geldt alleen bij pure wetgevingstechniek dat de regering het advies van de Raad van State vrijwel altijd volgt, aldus Borman. ‘Kijk, de Raad van State is best een gewichtig instituut, maar als het erop aankomt, ligt de macht toch echt bij de regering. Daar worden de beslissingen genomen.’ De macht van de Raad van State zit hem vooral in de openbaarheid van het adviezen, denkt Borman.‘Het feit dat de regering bij elk wetsvoorstel verplicht is om in te gaan op een advies, is bijzonder. Je móet er als regering op reageren.’

De Raad van State typeert zichzelf graag als ‘bewaker’ van ‘de continuïteit van het staatsbestel en de democratische rechtsstaat’. Het feit dat de Koningin  voorzitter is van de Raad van State ziet het college als symbool daarvan, aldus het meest recente jaarverslag.   Het Koningshuis heeft van oudsher een nauwe band met de Raad van State. Of en wat voor een inhoudelijke inbreng de Koningin als officiele voorzitter heeft, is in nevelen gehuld. ‘Dat vind ik nou het leukste geheim van Nederland. Ik zou het dolgraag willen weten,’ zegt Oudkerk. Eens in de twee jaar heeft de koningin op Paleis Noordeinde een diner met de staatsraden en hun partners. Ook is de koningin regelmatig aanwezig bij concertjes aan de Kneuterdijk. ‘De Raad van State heeft zelfs een eigen organist, dat is heel bijzonder,’ zegt Vis. ‘Hoewel er ook nog een balzaal is, vinden de concertjes meestal plaats in de Gotische zaal. Alleen is de akoestiek niet zo gelukkig.’ Blijft het bij een louter ceremoniële rol of neemt de koningin ook regelmatig de wetgeving door met vice-president Herman Tjeenk Willink? Peter Rehwinkel, die vorig jaar nog als burgemeester van Naarden het huwelijk tussen Prins Floris en Aimée Söhngen voltrok, denkt dat de koningin achter de schermen wel degelijk haar stem laat horen in verband met de wetgevingsadvisering. ‘Niet dagelijks, maar haar betrokkenheid zal groot zijn.’ Ook Prins Willem-Alexander is als troonopvolger sinds zijn achttiende lid van de Raad van State. Prinses Maxima heeft eveneens zitting in de Raad, maar is geen ‘lid’. De leden van de Koninklijke familie hebben echter geen stemrecht. ‘Ik heb meegemaakt dat Willem-Alexander vrij vaak kwam,’ zegt oud-staatsraad Jan Vis.

Tjeenk Willink is al sinds 1997 vice-president van de Raad van State en wordt ook wel ‘de onderkoning van Nederland’ genoemd. Hij geldt als een van de belangrijkste adviseurs van de Koningin. ‘Ze hebben goed contact. En die twee zijn op een gegeven moment ook het langste in dienst’ aldus Vis. ‘Zeker in de tijd van de koninklijke huwelijken had de Koningin veel contact met Tjeenk Willink.’ Slechts bij hoge uitzondering laat de onderkoning zich verleiden tot een interview zoals dit voorjaar in de Volkskrant. Daarin legde hij uit waarom de bedrijfsmatige aanpak van de overheid de democratie ondermijnt, een stelling die hij eerder verkondigde in zijn toespraak bij de presentatie van het jaarverslag van de Raad van State. In zijn welkomsttoespraak bij het concert aan de Kneuterdijk ter gelegenheid van het 25 jarig jubileum van koningin Beatrix in november 2005, lichtte Tjeenk Willink een tipje van de sluier van zijn verhouding tot de Koningin toe: ‘De afgelopen jaren heb ik het voorrecht gehad U min of meer regelmatig te mogen ontmoeten, ook op moeilijke momenten.’ De vice-voorzitter roemde vervolgens ‘de kennis van wat bij heel verschillende mensen leeft’ en ‘gevoel voor ontwikkelingen in de maatschappij’ bij de Koningin. ‘Ze hebben mij ook bemoedigd en scherp gehouden in mijn werk voor de Raad,’ zo prees hij de positieve eigenschappen van Beatrix. Binnen de Raad van State gelden soberheid en discipline als belangrijke deugden. Geen gepats met dienstauto’s en gadgets. Luxe en het volgen van trends wordt aan anderen overgelaten. ‘Iets van glamour heb ik nooit gezien,’ zegt Vis. ‘Je hebt zelfs geen eigen secretaresse.’ In dit licht is het dan ook niet verrassend dat de automatisering bij de Raad van State zeer laat op gang kwam. ‘Je schreef met een pen op een formulier, en daar ging dan vervolgens iemand overheen,’ vertelt Van Haersma Buma. ‘Bij Binnenlandse Zaken, waar ik later naartoe ging, waren ze in die tijd al veel verder. Je zag meteen het verschil.’

Binnen de muren van de Raad van State vormt hierarchie een belangrijk element, vertelt Jan Vis. ‘Bij de staatsraden is een soort pikorde. Tijdens vergaderingen zitten de leden die het langst staatsraad zijn het hoogst aan de tafel. Bovenaan zit de vice-president. En daarna komen de langstzittende staatsraden.’ De verdeling van de kapstokken is eveneens gebaseerd op anciënniteit. ‘De oudste staatsraden hebben recht op de eerste haakjes. Ik ben nooit verder gekomen dan negen plaatsen vanaf de top,’ aldus Vis. ‘Wie bij de Raad van State binnenkomt zal zich eerst maar eens moeten bewijzen. Enkele uitzonderingen als Hirsch Ballin of Donner daar gelaten,’ zegt Vis. Ook loyaliteit is een hoog goed. Wie uit is op een carrière in Den Haag, zal op zijn woorden moeten letten. ‘Het lijkt me buitengewoon onhandig om over de Raad van State heel kritisch te zijn, vooral over de personen,’ zegt ook Oudkerk.  
Zowel voor de media als voor andere buitenstaanders is het lastig goed inzicht te krijgen in de daadwerkelijke macht en invloed van de Raad van State. Over het werk van de Raad van State, laat staan over de organisatie zelf, verschijnen maar weinig artikelen in de pers. ‘Journalistieke luiheid,’ meent Vis. ‘Wil je een advies van de Raad van State op waarde schatten, dan zul je het wetsvoorstel en de bijbehorende stukken moeten lezen. En dat kost veel meer tijd dan daarvoor beschikbaar is.’

Maar de Raad doet zelf ook de nodige moeite om weg te blijven uit de schijnwerpers. Afgezien van het jaarverslag legt het instituut geen publieke verantwoording af over het eigen functioneren. ‘De Raad van State heeft geen enkel belang bij publiciteit. Bovendien hebben de staatsraden, vaak oud-politici, het na hun politieke carriëre wel gehad met de pers. Want zo leuk is dat niet voor het gezin,’ zegt Vis. Van Haersma Buma: ‘De Raad grossiert niet in media uitspraken en persoonlijke grootdoenerij. Dat zie je ook aan de presentatie van de adviezen. Die worden niet begeleid door ronkende persberichten. De Raad blijft altijd heel inhoudelijk.’Ook de wetenschap doet weinig onderzoek naar de het functioneren van de Raad van State als wetgevingsadviseur. Bijzonder is daarom het vorig jaar verschenen omvangrijke onderzoek naar de wetgevingsadvisering door het Wetenschappelijk Onderzoeks en Documentatiecentrum (WODC) dat onder het ministerie van Justitie valt. De Maastrichtse hoogleraar staats- en bestuursrecht Luc Verhey had de leiding over het onderzoek. Hij trok harde conclusies over het functioneren van de Raad van State als wetgevingsadviseur. Zo concludeerden de onderzoekers dat uit de adviezen niet goed is af te leiden welke rol de vastgelegde toetsingsregels van de Raad van State spelen in de advisering. Daardoor is moeilijk na te rekenen hoe de Raad van State tot een bepaald advies komt. Dat moet veranderen, stellen de onderzoekers. Verder is het onwenselijk dat de regering en Raad van State ieder uitgaan van andere toetsingsregels voor wetgeving. Nu hanteren regering en Raad van State nog ieder een eigen normenstelsel voor wetgeving, waardoor de wetgevingstoetsing niet inzichtelijk is. Weliswaar pleiten de onderzoekers vooral voor een aanpassing van het normenstelsel van de regering, feit blijft volgens hen dat onvoldoende inzichtelijk is hoe de Raad van State wetgeving toetst.  

Oud-minister Donner van Justitie – tot aan zijn ministerschap zelf jarenlang staatsraad – staat bekend als een fel tegenstander van iedere structuurverandering bij De Raad van State. Hij had dan ook geen enkele boodschap aan dit rapport, zo bleek uit de brief die hij in april 2005 stuurde aan het parlement. ‘Het is aan de Raad en alleen aan de Raad om te bepalen welk toetsingskader hij hanteert bij de beoordeling van ontwerp-regelgeving. Met dit uitgangspunt staat op gespannen voet dat met de Raad overlegd zou kunnen worden over de inhoud van het te hanteren toetsingskader.’ Verhey vindt deze redenering van Donner ‘eigenaardig’. ‘Ik denk dat hij hier uitgaat van een te ruime uitleg van de onafhankelijkheid van de Raad van State. Er is geen enkele regel die vrijwillig overleg over de toetsingscriteria in de weg staat.’ Hoe dan ook verdween het rapport na deze ministeriële brief ergens in een diepe la. Het past in de cultuur van de Raad van State. In de loop van haar eeuwenoude geschiedenis kwam het instituut vaker onder vuur te liggen of werd zelfs het voortbestaan van het instituut ter discussie gesteld, maar telkens overleefde het de aanval. Zo klonk de afgelopen jaren veel kritiek op de combinatie van de wetsadviserende taak met een rechtsprekende taak. Die zou volgens diverse wetenschappers, rechters en belangenorganisaties in strijd zijn met het recht op een onpartijdige en onafhankelijke rechter, zoals dat is vast gelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Critici hoopten dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in een zaak rond de aanleg van de Betuweroute de Raad van State onomwonden zou dwingen tot een scheiding van de twee functies. Dat gebeurde niet, al plaatsten de Europese rechters in 2003 wel vraagtekens bij de dubbelrol van staatsraden in concrete zaken. Minister Donner kwam – mede naar aanleiding van de Straatsburgse uitspraak – met een wetsvoorstel voor herstructurering van de Raad van State. De omstreden dubbelfunctie van de Raad van State blijft daarin echter intact. Daarmee overleefde de Raad van State ook deze meest recente storm en blijft – zoals de staatsraden dat graag zien – alles zoveel mogelijk bij het oude aan de Haagse Kneuterdijk.

Verschenen in PM, vaktijdschrift over politiek en bestuur