Maurice Swirc

De grote politieke partijen blijken zich bij hun schreeuw om een kleinere overheid te  baseren op een rapport van adviesbureau Berenschot. Daarin wordt gesteld dat 44,5 procent van de ambtenaren bij ministeries onder ‘overheadkosten’ vallen. Een nogal brede definitie en in ieder geval erg kort door de bocht. 

Opeens stond het in de verkiezingsprogramma’s van CDA, PvdA en VVD: er kan voor miljarden worden bespaard op het ambtenarenapparaat. Uit de schaarse toelichting op de financiële paragrafen valt af te leiden dat de partijen vooral willen snijden in de zogenaamde ‘overhead’. Nu blijkt dat de partijen zich daarbij vooral baseren op het in juni verschenen rapport ‘Overhead bij publieke organisaties: op zoek naar een norm’ van adviesbureau Berenschot.

Onderzoekers Mark Huijben en Arno Geurtsen hanteren daarin een zeer ruime definitie van het begrip ‘overhead’. Het gaat om ‘alle centrale en decentrale onderdelen’ van het management, juridische zaken en communicatie. Maar bijvoorbeeld ook om informatisering en automatisering en financiën en control. Dit zijn allemaal ‘functies gericht op de sturing en ondersteuning van het primaire proces’, zo oordeelt Berenschot. Met die definitie als uitgangspunt berekenen de onderzoekers de huidige overhead per overheidssector.

Ministeries komen zo uit op een percentage van 44,5 procent overhead, zelfstandige bestuursorganen op 30,8 procent, agentschappen op 31,6 procent en gemeenten op 35,9 procent.Een maand na het verschijnen van het Berenschot-rapport, kwam werkgeversorganisatie VNO-NCW met een verkiezingsmanifest, met daarin vrijwel letterlijk de overhead-analyse van Berenschot. De werkgevers pleiten voor ‘scherpe normen’ voor de aanpak van overhead. In navolging daarvan kwamen CDA, PvdA en VVD in hun verkiezingsprogramma’s met vergelijkbare formuleringen.  

‘Over het gebruik van ons rapport hebben we inmiddels contact gehad met VNO-NCW,’ vertelt Arno Geurtsen van Berenschot. ‘We hebben aangegeven dat je stellingen over dit onderwerp wel goed moet onderbouwen. Het gevaar bestaat al snel dat er een karikatuur wordt gemaakt van de aantallen ambtenaren die moeten verdwijnen.’ De vraag is echter of de oorzaak van deze karikatuur ligt in de interpretatie van het rapport of in het Berenschot-rapport zelf.

‘Ik vind dat hier een wel heel ruime en ook willekeurige definitie wordt gehanteerd’ zegt Peter Wilms van onderzoeks- en adviesbureau APE over het rapport. Hij was zelf jarenlang directeur Financiën Publiekrechtelijke Lichamen bij het ministerie van Financiën. ‘Je moet bijvoorbeeld bij ICT een onderscheid maken tussen een product dat ten dienste staat van de burger en producten die ten dienste staan van de ambtenaren onderling.’Interessant is in dit kader de kabinetsdoelstelling om 65 procent van alle publieke diensten in 2007 via internet beschikbaar te hebben. In de Berenschot-definitie vallen dergelijke diensten opeens onder ‘overhead’, waarin je flink kan snijden. Hetzelfde geldt voor het afhandelen van bezwaarschriften en de door dit kabinet geambieerde transparante communicatie met de burger.

Geurtsen verdedigt de brede definitie door te stellen dat bepaalde delen van de genoemde taken daar ‘natuurlijk’ niet onder vallen: ‘Bepaalde delen van deze taken behoren tot het primaire proces en vallen dan ook buiten onze meting.’ Op de vraag waarom deze cruciale bijstelling van de definitie nergens in het rapport is opgenomen, blijft Geurtsen een concreet antwoord schuldig. 

Afsluitend staat in het rapport een ideale norm voor de hoeveelheid overhead bij  publieke organisaties. Voor gemeenten ligt die tussen de 31 en 34 procent en voor uitvoeringsorganisaties tussen de 27 en 32 procent, stellen de onderzoekers. Berenschot nam echter geen norm op voor ministeries. ‘We hebben er wel degelijk gegevens over. Maar we vinden dat je daar heel voorzichtig mee moet zijn’. Geurtsen geeft aan dat   Berenschot inmiddels bezig is met vervolgonderzoek naar de omvang van overhead. Wellicht met een minder ruime definitie als uitgangspunt.

Verschenen in PM, vaktijdschrift over politiek en overheid