Maurice Swirc

Om gedragsverandering bij de burger te bewerkstelligen staan de overheid diverse middelen ter beschikking. Een wet uitvaardigen is zonder twijfel de duidelijkste methode. Helemaal aan de andere kant van het spectrum staat: communicatie. Sluikreclame op televisie zou wel beschouwd kunnen worden als het minst transparante instrument dat de overheid kan inzetten om de burgers op andere gedachten te brengen. Wat is wel en wat is niet geoorloofd?

 Maurice Swirc en Sandra Verdel

De overheid mag geen oneigenlijke invloed uitoefenen op de media. Dat stelde de regering in 2004 in reactie op het WRR-rapport ‘Focus op Functies’ over het Nederlands mediabeleid. Coproducties van programma’s met nieuws, actualiteiten en politieke informatie zijn ‘helemaal niet toegestaan’, voegden de ministers daaraan toe. Daarmee bevestigde de regering eens te meer wat ook in de Mediawet staat. In 2004 werden daar met aanwijzingen inzake coproducties en andere omroepprogramma’s van de regering nog extra strenge regels voor subsidiering van programma’s door ministeries aan toegevoegd. In dat besluit wordt een aantal termen gebruikt, die ook voorkomen in de Mediawet, zoals ‘nieuws’ en ‘politieke informatie’.
‘Het probleem is dat een duidelijke toelichting op dergelijke termen in de Mediawet ontbreekt. Dat geeft problemen bij de interpretatie van de wet,’ zegt Sophie Steinhauser, die als advocaat gespecialiseerd is in de financierings- problematiek bij de omroepsector. ‘Door die vage definities is bijvoorbeeld lang niet altijd duidelijk of een bepaald programma een politiek onderwerp heeft in de zin van de wet.’ Dat geeft programmamakers en ministeries in de praktijk de ruimte om de wet in hun voordeel te interpreteren. Blijkbaar vindt het ministerie van Buitenlandse Zaken dat een indringende documentaire van de IKON over de gevolgen van de massamoord in Srebrenica voor de lokale bevolking, uitgezonden in 2005, niets te maken had met politiek, nieuws of de actualiteit. Via het NCDO (Nationale Commissie voor internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling) betaalde het ministerie van Buitenlandse Zaken vijfduizend euro mee aan deze documentaire. Met deze constructie sponsorde dit ministerie vorig jaar 32 programma’s bij zowel publieke omroepen als commerciële zenders. Daarmee geldt BZ als absolute koploper onder de ministeries.

‘Grof schandaal’
In 2002, 2003 en 2004 gaven de departementen 1,5 tot 2 miljoen euro uit aan sponsoring. In totaal financieerde de overheid in 2005 48 televisieprogramma’s, waarmee een bedrag van 7,6 miljoen euro was gemoeid. Dit blijkt uit een lijst, die het ministerie van Algemene Zaken in oktober openbaar maakte. Die lijst is samengesteld naar aanleiding van meldingen door de verschillende ministeries over de  programma’s zij sponsorden. Over 2006 blijkt sprake van een forse stijging van het aantal door de overheid gesponsorde programma’s: tot oktober zag de televisiekijker er maar liefst 85 (6,7 miljoen euro). Meestal gaat het daarbij om een zogenaamde coproductie. ‘Op basis van een door alle partijen goedgekeurd scenario en/of uitgewerkte synopsis’ wordt door de overheidsinstelling ‘een inhoudelijke en financiële bijdrage geleverd,’staat te lezen in het  ministeriële aanwijzingsbesluit. ‘Dat is echt een grof schandaal,’ zegt Bert Bakker, voormalig mediawoordvoerder van D66 in de Tweede Kamer. ‘Temeer daar er de afgelopen jaren door bezuinigingen steeds minder geld is bij omroepen voor bijvoorbeeld documentaires. Dit soort sponsoring is voor veel televisiemakers de enige manier om bijvoorbeeld documentaires te realiseren.’ Bakker noemt het ‘een onwenselijke situatie’. Helemaal omdat  de overheid ook zelf naar omroepen toekomt met suggesties voor programma’s’. ‘Dat druist direct in tegen de onafhankelijkheid van programmamakers. Dat moeten we niet willen.’ 
De overheid betaalt, maar hoe duidelijk is dat voor de televisiekijker? De eisen die de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) stelt aan het contract tussen de programmamaker en het betrokken ministerie, om duidelijk te maken dat er sprake is van een door de overheid gesponsord programma, zijn summier. Alleen in de aftiteling moet staan welk ministerie heeft meebetaald. Verder moet in de aftiteling staan ‘met welk oogmerk het bestuursorgaan de coproductie wenselijk heeft geacht.’ Aan deze laatste eis hoeft slechts in zeer summiere mate te worden voldaan, zo blijkt uit onderzoek van PM. Het NCDO mag bijvoorbeeld volstaan met het in beeld brengen van het logo van hun financieringsprogramma VMDO, waarmee het doel duidelijk moet zijn gemaakt. Maar wanneer de oplettende kijker er al achter komt dat het VMDO staat voor Voorlichting en Meningsvorming Duurzame Ontwikkeling, is het nog steeds niet duidelijk dat het programma mogelijk wordt gemaakt met geld van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Joop Atsma, mediawoordvoerder van het CDA in de Tweede Kamer, vindt dit eigenlijk niet kunnen. ‘Transparantie is het allerbelangrijkste, het moet altijd duidelijk zijn wanneer een programma met geld van ministeries tot stand is gekomen,’ vindt Atsma, ‘Eigenlijk moet het niet eens nodig zijn dat de publieke omroep wordt gefinancierd door ministeries,’ voegt hij daar aan toe. ‘Als het toch gebeurt, is het belangrijk dat de ministeries zich terughoudend opstellen. Alleen je eigen boodschap verkopen is niet de bedoeling.’ Atsma erkent dat de regels ruim worden opgevat. Programma’s over politieke onderwerpen mogen niet worden gefinancierd, maar, merkt Atsma op ‘veel mondiale thema’s hebben politieke aspecten’.

Grondwet
Zo lijken de regels met voeten getreden te zijn bij het interviewprogramma van Paul Rosenmöller voor de IKON. Daarin interviewt de voormalig GroenLinks-voorman bekende persoonlijkheden, waaronder politici zoals voormalig PvdA-lijsttrekker Ad Melkert. Op de aftiteling is alleen het logo van het NCDO te zien. Het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt niet vermeld, terwijl dit wel voor de hand ligt. Immers, het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt ook expliciet genoemd in de overzichtslijst van het ministerie van Algemene Zaken. Bovendien lijkt de stelling dat in dit programma geen actualiteiten en politieke onderwerpen aan de orde komen, gezien de politiek relevante onderwerpen die Rosenmöller aan de orde brengt, moeilijk vol te houden. Ook politiek maar toch van een andere orde was het programma ‘Wat stem ik’, dat RTL4 in de aanloop naar het referendum over  de Europese Grondwet in 2005 uitzond. Het ministerie van Buitenlandse Zaken betaalde maar liefst 230.000 euro aan RTL, de helft van de totale productiekosten. Officiëel doel van dit programma volgens de overzichtslijst van het ministerie van Algemene Zaken: ‘de burger informeren en te helpen bij het bepalen van zijn standpunt over de Europese Grondwet.’ Dat deze vorm van communicatie voorafgaand aan een volksraadpleging het algemeen maatschappelijk belang dient, is goed te verdedigen. Maar hoe het zich verhoudt tot de Mediawet en de ministeriële aanwijzingen is onduidelijk.

Verschenen in PM, vaktijdschrift voor politiek en bestuur op 21 december 2006